Lei de reciprocidade é avanço, mas tem mais efeito simbólico, avaliam especialistas

O Congresso costurou de forma ágil a aprovação do projeto de lei da reciprocidade tarifária (PL 2088/23) diante da expectativa do anúncio da imposição de tarifas pelo presidente dos Estados Unidos, Donald Trump. O texto foi da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado ao plenário da Câmara em um dia. E encaminhado à sanção do presidente Lula (PT) na quarta-feira (2/4), mesmo dia em que a Casa Branca informou que os produtos brasileiros serão taxados em 10% nos EUA a partir deste sábado (5/4). Para especialistas, o texto aprovado indica um avanço na postura brasileira em relação ao comércio exterior, mas seus efeitos serão principalmente simbólicos.

“É um mecanismo, uma ferramenta a mais que temos agora que pode ser utilizada. Não quer dizer que vai ser utilizada porque, às vezes, o aspecto político tem mais força que o aspecto econômico e a avaliação política é mais cautelosa”, considera o presidente executivo da Associação de Comércio Exterior do Brasil (AEB), José Augusto de Castro. Ele destaca que, na prática, o governo pode não optar pela adoção de contramedidas, mas priorizar o diálogo diplomático – possibilidade também presente no PL. Além disso, a existência da previsão legal brasileira não necessariamente deve impedir que outros países adotem medidas protecionistas.

Na quinta-feira (3/4), um dia depois da aprovação do projeto, o vice-presidente, e ministro do Desenvolvimento, da Indústria e Comércio, Geraldo Alckmin, disse que o ideal para o governo é não utilizar a lei como arma na guerra comercial contra Trump. “Congresso votou corretamente uma legislação que dá arcabouço jurídico para proteger empregos e empresas. É uma boa legislação, necessária, importante, mas não pretendemos usá-la. O que nós queremos fazer é o diálogo e a negociação”, disse em entrevista ao podcast Direto de Brasília, da Folha de Pernambuco. Já o presidente Lula afirmou, na mesma data, que o Brasil vai tomar “todas as medidas cabíveis para proteger as empresas” tendo como referência o PL 2088/23 e as diretrizes da Organização Mundial do Comércio (OMC).

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O projeto de lei prevê que o Brasil adote medidas em resposta a ações unilaterais de outros países ou blocos econômicos que prejudiquem a competitividade internacional brasileira ou interfiram em decisões soberanas. O texto prevê a imposição de tributos, taxas ou restrições sobre importações e permite, por exemplo, que o governo suspenda concessões comerciais e de investimentos quando há decisões de países ou blocos econômicos que impactam negativamente a competitividade da produção nacional.

O texto foi proposto em 2023 pelo senador Zequinha Marinho (Podemos-PA) com foco na reciprocidade ambiental. O contexto era outro. A União Europeia havia recém-aprovado a Lei Anti Desmatamento e indicava a implementação de barreiras comerciais ao Brasil, em especial ao setor agropecuário. A norma adotada pelo bloco impede que os países importem produtos provenientes de áreas desmatadas após dezembro de 2020.

Em fevereiro, a senadora Tereza Cristina (PP-MS), relatora do projeto, apresentou um substitutivo ao PL com foco na defesa comercial. O novo texto foi elaborado com participação do governo, em especial dos ministérios das Relações Exteriores e do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, já em um cenário de ameaça trumpista. Tereza, no entanto, destacou que a lei deve ser inserida num contexto maior. “Não é só uma lei para os Estados Unidos, mas contempla todos os mercados com o que o Brasil faz comércio exterior”, afirmou após a aprovação do projeto na CAE.

“Esse é um projeto para que o Brasil tenha a sua soberania garantida. Não é retaliação a um país, a um bloco, enfim. É uma lei que ajuda as negociações de todos os países, dos mais de 160 países com que o Brasil tem relações comerciais”, disse a senadora.

O advogado tributarista Leonardo Roesler, sócio do RCA Advogados, considera que a lei insere o Brasil em um novo cenário. “Do ponto de vista jurídico, a iniciativa é louvável na medida em que confere densidade normativa à cláusula da reciprocidade, historicamente relegada a um plano retórico nas relações internacionais brasileiras.”

Ele destaca que o projeto inaugura um contexto jurídico para a incorporação de critérios ambientais e climáticos na política de comércio exterior, aspecto trazido do texto inicial do senador Zequinha Marinho. Ao estabelecer que produtos importados estejam sujeitos a padrões equivalentes de proteção ambiental, o PL coloca em foco o combate ao “dumping ambiental”. A prática é realizada por países que produzem em condições regulatórias menos exigentes e colocam no mercado internacional produtos mais baratos, mas incompatíveis com os compromissos internacionais de sustentabilidade assumidos internacionalmente, especialmente no Acordo de Paris.

“Essa inovação normativa representa um avanço no processo de incorporação dos princípios da Política Nacional sobre Mudança do Clima às relações comerciais, o que pode, inclusive, favorecer o Brasil em negociações bilaterais com blocos que condicionam acordos comerciais à observância de metas ambientais, como é o caso da União Europeia”, afirma Roesler.

No entanto, o tributarista destaca que o PL, por si só, pode não ter efetividade frente a grandes potências comerciais. Contramedidas, como as previstas pela lei, também podem ter, muitas vezes, apenas efeitos simbólicos ou ainda produzir externalidades negativas para os países que as adotam.

Como resposta ao tarifaço proposto por Trump, a avaliação é de que a reciprocidade não deve ter grande efeito. “Com relação aos Estados Unidos, a proposta é muito mais simbólica do que propriamente uma mudança de paradigma. Se vai funcionar, acredito que não muito”, avalia a advogada tributarista Raquel Andrade, doutora em Direito Financeiro pela Universidade de São Paulo (USP).

Cenário incerto

Outro aspecto considerado pelos especialistas é o de que a lei não deve resguardar o Brasil em contexto de potencial mudança no cenário global desencadeado pela guerra tarifária de Trump. “Acho que essa política dos Estados Unidos tem um poder de escalar e ter reflexo nas relações comerciais numa proporção maior. Pode realmente mudar as relações comerciais como tivemos até agora, instaurando um novo contexto de comércio internacional”, diz Raquel.

“Trump tem o hábito de adotar medidas por impulso, não por avaliação técnica. E por impulso você sempre vai ter que faze ajuste. Mas ele está adotando essas decisões por impulso para o mundo todo. Então, no final, o mundo vai entrar em ajuste. Todos os países vão ter que fazer ajustes e nós não sabemos exatamente onde queremos chegar, muito menos o Trump”, afirma o presidente da AEB.

Para José Augusto de Castro, a solução para o Brasil neste cenário seria a organização de um política de comércio exterior. “Foi aprovada agora apenas uma orientação para você adotar uma medida de reciprocidade. Mas se nós tivéssemos uma política de comércio exterior, muitas questões estariam sendo respondidas já, porque estaríamos uma previsão para o todo”, diz.

Atualmente, um projeto de lei que estabelece normas gerais sobre o comércio exterior de mercadorias tramita no Senado. O PL 4423/24 é uma iniciativa da Comissão de Relações Exteriores (CRE), liderada pelo senador Renan Calheiros (MDB-AL), ex-presidente da comissão. O texto está na CAE e deve avançar nas próximas semanas.