Proporcionalidade à população: Como a ADO 38 será cumprida?

Na ADO 38, o STF julgou procedente o pedido para declarar a mora do Congresso Nacional quanto à edição da Lei Complementar prevista na segunda parte do §1º do artigo 45 da CF: “O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados”.

A última lei disciplinando o assunto foi a LC 78/1993, que fixou em 513 o número de deputados federais. A partir desse número, o TSE procede aos cálculos da representação proporcional à população dos estados e do DF, conforme a atualização estatística demográfica das unidades da federação fornecida pelo IBGE. Entretanto, desde 1993, os números da representação não são atualizados como determina o texto constitucional.

Os “ajustes necessários” referidos na CF serviriam para garantir uma composição adequada aos volumes populacionais das unidades representadas e para evitar uma desproporção geográfica entre votos e assentos no parlamento. Trata-se da eterna discussão sobre o peso que cada Estado-membro (e o DF) deve ter na Câmara dos Deputados.

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Isso vem sendo debatido desde a constituinte de 1980, culminando na previsão do artigo 28, § 1º, da Constituição de 1891, pelo qual o número de deputados seria fixado por lei em proporção não excedente a 1 por 70 mil habitantes, não devendo esse número ser inferior a quatro por estado.[1]

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Como o constituinte de 1988 também fixou balizas constitucionais de no mínimo 8 e no máximo 70 deputados, torna-se matematicamente impossível que a distribuição dos assentos cumpra a proporcionalidade à população. Com isso, estados menos populosos são super-representados, ao passo que estados mais populosos, sobretudo São Paulo, são subrepresentados.

Essa opção costuma ser justificada por reclamos de equilíbrio federativo, por mais que, a rigor, esse papel seja do Senado. Costuma-se repetir que uma bancada muito pequena não terá condições de defender os interesses regionais.

Em 2013, o TSE chegou a aprovar a Resolução 23.389, de 9 de abril, para dispor sobre o número de membros da Câmara dos Deputados e das Assembleias e Câmaras Legislativas para as eleições de 2014. Ocorre que a CF é muito clara no ponto: a matéria foi reservada à lei complementar, não sendo passível de delegação ou suscetível ao poder normativo do TSE.

Por isso, tal resolução foi declarada inconstitucional na ADI 5028. Na ocasião, o ministro relator Gilmar Mendes chegou a registrar que: “Compete ao legislador complementar definir, dentre as possibilidades existentes, o critério de distribuição do número de Deputados dos Estados e do Distrito Federal, proporcionalmente à população, observados os demais parâmetros constitucionais. De todo inviável transferir a escolha de tal critério, que necessariamente envolve juízo de valor, ao Tribunal Superior Eleitoral ou a outro órgão.”

Reconhecendo que a Resolução 23.389/2013 do TSE tinha implicado usurpação da competência legislativa reservada à LC, ainda avançou para afirmar que “a renúncia do legislador complementar ao exercício da sua competência exclusiva não legitima o preenchimento da lacuna legislativa por órgão diverso”.

Entretanto, curiosamente, por ocasião da ADO 38, o STF fixou o prazo até 30 de junho de 2025 para que seja sanada a omissão, porém “[e]m persistindo a mora legislativa, caberá ao Tribunal Superior Eleitoral, até 1º de outubro de 2025, determinar o número de deputados federais de cada Estado e do Distrito Federal para a legislatura que se iniciará em 2027, bem como o consequente número de deputados estaduais e distritais (CF, arts. 27, caput, e 32, §3º), observado o piso e o teto constitucional por circunscrição e o número total de parlamentares previsto na LC nº 78/1993, valendo-se, para tanto, dos dados demográficos coletados pelo IBGE no Censo 2022 e da metodologia utilizada por ocasião da edição da Resolução-TSE 23.389/2013”.

Ou seja, contrariou a premissa anterior da própria Corte no sentido de que a mora legislativa não legitimaria a atuação do TSE.

Como o prazo dado se encerra nesse primeiro semestre de 2025, devem ser discutidas algumas propostas para cumprir a determinação da ADO 38, como o PLP 148/2023, de autoria do deputado Rafael Pezenti (MDB-SC). A proposta procede ao ajuste das bancadas estaduais, mantendo o número total de 513 deputados previsto na LC 78/1993.

O referido PLP se limita a readequar os números conforme o Censo 2022, o que afeta 14 estados. Perderiam assentos: RJ (4), RS (2), PI (2), PB (2), BA (2), PE (1), e AL (1). Ganhariam assentos: SC (4), PA (4), AM (2), CE (2), GO (1), MG (1), e MT (1).

Já o PLP 205/2024, apresentado pelo deputado Aureo Ribeiro (Solidariedade-RJ) propõe uma solução gradual, em que os ajustes ficam limitados à diminuição de, no máximo, uma vaga por unidade federativa. Porém, nessa proposta legislativa a distribuição demográfica (determinada constitucionalmente) é claramente desconsiderada. Toda lei que quebre a lógica da proporcionalidade será inconstitucional.

Mais alternativas para impedir que unidades percam representação também estão no radar.

Logo em sua primeira semana como presidente da Câmara dos Deputados, o deputado Hugo Motta (Republicanos-PB) anunciou que pretende trabalhar com o STF o aumento do número de deputados de 513 para 527 (mais 14 assentos). Nos sistemas oficiais, ainda não foi protocolizado o texto correspondente. Ainda assim, essa proposta merece um comentário.

Adicionar 14 deputados à Câmara dos Deputados, em lugar de considerar a distribuição demográfica do país, não parece uma possibilidade apropriada para o cumprimento da decisão da ADO 38. Além de tecnicamente imprecisa, o caminho perpetua a desproporcionalidade entre os estados no que diz respeito à população, em situação que persiste inconstitucional, implica aumento de custos para o Congresso Nacional e acarreta um efeito cascata, impactando diretamente o tamanho dos legislativos locais.

Como sabido, o número de deputados na Assembleia Legislativa e na Câmara Legislativa do DF corresponderá ao triplo da representação do estado (e do DF) na Câmara dos Deputados e, atingido o número de 36, será acrescido de tantos quantos forem os deputados federais acima de 12 (artigo 27, caput, e artigo 32, § 3º, da CF).

Ao criar mais despesas, a proposta também descumpre a imposição de responsabilidade fiscal dirigida precisamente ao Congresso Nacional por ocasião do julgamento da ADI 7633-MC-Ref, quando o STF determinou que “o controle do crescimento das despesas faz parte do devido processo legislativo” (página 13). A Corte entendeu que a manutenção do equilíbrio fiscal e a compatibilização das leis com a sustentabilidade das contas públicas é um imperativo constitucional desde o advento do artigo 113 do ADCT, incluído pela EC 95/2016.

Além disso, não custa recordar que o crescimento desmedido é uma das causas de mau funcionamento dos parlamentos. Nos últimos anos, diversos países implementaram a redução de tamanho, não o aumento. Por exemplo, em 2020, a Itália aprovou uma reforma constitucional que reduziu o número de assentos da Câmara dos Deputados de 630 para 400, e do Senado de 315 para 200. A mudança foi um esforço para reduzir custos e tornar as Casas Legislativas mais eficientes.

No Reino Unido, também há proposta em discussão, além de ter sido adotado o House of Lords Act 1999, que removeu os membros hereditários, permitindo apenas 92 deles por um período de transição. Com isso, o número de membros da House of Lords passou de 1.330 para 669. Na França, também já se discutiu a redução do parlamento.

Outro ponto a se chamar atenção na discussão diz respeito à forma de calcular a proporcionalidade para fixar o número de assentos por bancada. No PLP 148/2023, primeiro dividiu-se a população brasileira (203.062.512) pelo número de vagas (513), obtendo o Quociente Populacional Nacional (QPN) de 395.833,35.

Na sequência, divide-se a população de cada estado pelo QPN, obteve-se o Quociente Populacional Estadual (QPE) de cada um dos estados-membros e DF. Os que obtiveram número inferior (AC, AP, DF, MS, RO, RR, SE e TO), foram ajustados para 8 (em cumprimento ao artigo 45, § 1º, da CF); e SP teve seu QPE reduzido de 112 para 70 (ou seja, a rigor, a bancada paulista deveria contar com 112 deputados federais para que houvesse rigorosa proporcionalidade populacional matemática).

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A distribuição inicial totalizou 502 vagas, com uma sobra de 11 vagas, a serem distribuídas conforme as maiores médias (método D’Hondt). Para isso, procedeu-se a 11 cálculos sucessivos, considerando para cada estado, a população correspondente dividida pelo número de cadeiras inicial mais 1, excluídos os entes situados nos extremos mínimo (8) e no máximo (70).

Essa forma de cálculo da proporcionalidade, entretanto, não é a única para o cumprimento do artigo 45, § 1º, da CF. Existem métodos variantes para a repartição dos assentos, como as fórmulas Saint-Lagüe (que obtém mais proporcionalidade que o método D’Hondt), Imperiali, Huntington, etc.

E mais. Já que é para discutir o assunto, não custa recordar as soluções constitucionais passadas, que já fixaram a proporção exata a ser respeitada, como o artigo 58 da Constituição de 1946, pelo qual o número de deputados seria fixado por lei, em proporção que não excedesse 1 para cada 150 mil habitantes até 20 deputados, e além desse limite, 1 para cada 250 mil habitantes.

Depois, a EC 17/1965 alterou a redação, de forma que o número de deputados federais de cada unidade não poderia exceder 1 para cada 300 mil habitantes, até serem 25 deputados; o 26º e os seguintes precisariam corresponder a 1 para cada 500 mil habitantes.

Na Constituição de 1967, artigo 41, a lógica foi mantida, com o ajuste de proporção, a partir do 26º deputado, de 1 para cada milhão de habitantes.

A aritmética distorcendo a estrita proporcionalidade à população foi inaugurada com a EC 1/1969, cujo artigo 39 determinou a adoção dos seguintes critérios para fixar o número de deputados por estado:

1. até 100 mil eleitores, 3 deputados;
2. de 100 mil a 3 milhões de eleitores, mais 1 deputado para cada grupo de 100 mil ou fração superior a 50 mil;
3. de 3 milhões e um a 6 milhões de eleitores, mais 1 deputado para cada grupo de 300 mil ou fração superior a 150 mil; e
4. além de 6 milhões de eleitores, mais 1 deputados para cada grupo de 500 mil ou fração superior a 250 mil.

Um dos problemas de todas essas soluções é o crescente agigantamento dos parlamentos no plano federal e subnacional. Entretanto, a técnica legislativa de faixas populacionais pode resultar interessante. Inclusive, foi assim que se resolveu a controvérsia em relação ao tamanho das Câmaras Municipais, quando do julgamento do RE 197.917 (caso Mira Estrela), quando o STF entendeu que o artigo 29, inciso IV, da CF, ao exigir que o número de vereadores fosse proporcional à população do município, condicionou a autonomia municipal à observância de tais parâmetros constitucionais, exigindo um cálculo aritmético que considerasse a população real do município para fixar de forma objetiva seu número de vereadores.

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Depois, como sabido, acabou sendo aprovada a EC 58/2009, que conferiu a atual redação do artigo 29, inciso IV, da CF, passando de 3 faixas para 24 faixas populacionais, estabelecendo um número exato de vereadores, ímpar, para facilitar a deliberação, eliminando o problema que existia de municípios pequenos com uma Câmara Municipal incompatível com sua receita e suas necessidades.

Então, fica aqui a sugestão para o deslinde da questão: ou se aprova o PLP 148/2023, nos seus exatos termos, ou se aprova uma EC para alterar logo o artigo 45, § 1º, da CF, adotando uma técnica análoga à do artigo 29, inciso IV. A desproporção atual, notadamente a super-representação de regiões menos desenvolvidas, é preciso que se diga, produz um tipo de “maioria parlamentar” superior à que efetivamente resulta das urnas.

[1] À época, Epitácio Pessoa liderou o debate parlamentar como trecho célebre: “Senhores, se os Estados, no Governo Federal, são os mesmos vis-à-vis da União, se todos eles têm uma economia à parte, têm autonomia e independência tanto quanto possível, Estados que são, têm os mesmos direitos e devem gozar das mesmas prerrogativas, não posso conceber como se conceda a quatro ou seis Estados apenas o direito de só eles decidirem de assuntos que se referem a todos os outros também, de só eles gerirem interesses de toda a União; não compreendo como quatro ou seis Estados apenas, que, por mera casualidade, foram ocupar, no tempo do Império, regiões mais povoadas ou mais vastas, ou que, por favores do Governo, hajam sido alimentados por uma corrente migratória mais caudalosa, tenham o direito exclusivo de decidirem naquilo que diz igualmente respeito aos interesses de 15 ou 17 outros Estados.” (PESSOA, Epitácio. Discursos parlamentares. Perfis parlamentares 7. Brasília: Câmara dos Deputados, 1978, p. 74).