Tutela coletiva e combate à violência doméstica contra a mulher – parte 3

O artigo desta semana na coluna Direito dos Grupos Vulneráveis encerra uma série de três textos publicados aqui no JOTA sobre o enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher – pelo Ministério Público – a partir da utilização de instrumentos extrajudiciais e judiciais da tutela coletiva. Portanto, caro leitor, caso você tenha se deparado com este texto, sem ter lido a parte um e dois desta tríade de artigos, sugere-se, para fins de compreensão global da ideia, a leitura das publicações antecedentes.

Objetivando abordar o tema com a profundidade necessária, e oportunizando o fechamento do raciocínio iniciado a partir das premissas estruturantes dos textos antecedentes, a edição desta semana abordará os principais aspectos de três políticas públicas instituídas com abrangência nacional em matéria de enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher. São elas: o botão (ou aplicativo) do pânico; o Formulário Nacional de Avaliação de Risco (FONAR) e a Patrulha Maria da Penha.

Tais políticas, quando não prestadas, ou instituídas em descompasso com padrões de qualidade e eficiência às mulheres vítimas de violências doméstica, deverão ser objeto de fiscalização e controle pelo Ministério Público no âmbito da tutela coletiva.

Sem maiores de longas, vejamos algumas considerações acerca das mencionadas políticas públicas.

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Botão (ou aplicativo) do pânico

No dia 5 de março de 2024, a Comissão de Segurança Pública da Câmara dos Deputados aprovou projeto de lei que prevê o uso do botão (ou aplicativo) do pânico por mulheres vítimas de violência doméstica. Embora aprovado na CSP, o projeto ainda não foi colocado em votação no plenário da Câmara dos Deputados.

Não obstante o tema encontrar-se pendente de aprovação no parlamento brasileiro, inúmeros estados da federação passaram a adotar a política pública do botão do pânico por espontânea vontade em seus respectivos territórios, incrementando a proteção destinada pelo sistema de justiça às mulheres vítimas de violência doméstica e familiar.

Em vigor desde o ano de 2020 no estado do Paraná, a iniciativa foi oficializada a partir de um Termo de Cooperação entre a Coordenadoria Estadual da Mulher em Situação de Violência Doméstica e Familiar (CEVID), da Secretaria da Segurança Pública e Administração Penitenciária, da Secretaria da Justiça, Família e Trabalho e da Celepar, envolvendo, portanto, a junção de esforços dos Poderes Executivo e Judiciário.^[1]

No estado paranaense, a ofendida passa a ter acesso ao aplicativo após a concessão das medidas protetivas de urgência pelo juízo, sendo possível realizar a sua instalação em aparelho telefônico. A mulher vítima de violência doméstica poderá acioná-lo caso sinta-se ameaçada e, atualmente, todos os 399 (trezentos e noventa e nove) municípios do estado do Paraná contam com a referida política pública.^[2]

Perante o sistema de justiça, os autos de medidas protetivas de urgência que contam com a concessão do aplicativo pânico paranaense possuem um sinal distintivo dos demais processos, com o objetivo de chamar a atenção do membro do Poder Judiciário e do representante do Ministério Público.

Ao acionar o aplicativo, a vítima poderá, ao visualizar o descumprimento da MPU pelo agressor, selecionar seu nome e, automaticamente, a polícia militar será informada sobre a situação. Em cidades com Patrulha Maria da Penha instalada, serão os policiais militares deste núcleo específico da PM serão os responsáveis (via de regra) pelo atendimento da ocorrência.

No estado do Mato Grosso, a política pública do botão do pânico encontra-se disponível às vítimas de violência doméstica desde o ano de 2014, diferenciando-se do estado do Paraná em apenas um aspecto: não se trata de um aplicativo a ser instalado no celular da ofendida, mas de um aparelho contendo um botão concedido pelo próprio Estado à vítima.^[3]

A política pública comento também se encontra em funcionamento no estado do Espírito Santo desde 2013, após uma parceria realizada entre Coordenadoria de Violência Doméstica e Familiar, a Prefeitura Municipal de Vitória e o Instituto Nacional de Tecnologia Preventiva (INTP).^[4]

Em São Paulo, o governo do estado lançou no ano de 2024, o aplicativo para dispositivos móveis chamado Serviço SP Mulher, reunindo três funcionalidades em um único programa: o monitoramento do agressor, o registro de ocorrência e o botão do pânico, embora a política pública em comento já se encontrava em vigor no estado bandeirante.

Em Santa Catarina, o cenário não é diferente, sendo o botão do pânico disponibilizado às mulheres vítimas de violência doméstica desde o ano de 2020.^[5]  Inúmeras outras unidades da federação também implementaram o botão do pânico. Os estados mencionados foram citados apenas a título de amostragem, visto que atualmente, todas as unidades da federação contam com a política pública instalada.

Diante do cenário constatado, é plenamente possível afirmar que a política pública do botão do pânico encontra-se capilarizada em todo o território nacional (seja pela via de aplicativos ou pela concessão de dispositivos às vítimas). Assim, uma vez colocada à disposição das mulheres vítimas de violência doméstica e familiar, caberá ao parquet atuar, a partir de instrumentos da tutela coletiva, na fiscalização da prestação da referida política pública pelo Estado, observando, inclusive, a sua qualidade, disponibilidade e eficácia. Vejamos alguns exemplos.

• Exemplo 1: suponhamos que determinado Promotor de Justiça receba a informação que a sua comarca é a única da região que não foi contemplada com a concessão de dispositivos do pânico suficientes. Neste caso, será plenamente possível a instauração de um procedimento administrativo de acompanhamento de políticas públicas e solicitar informações ao Poder Público para tentar solucionar a questão na esfera extrajudicial.
• Exemplo 2: constatou-se que em determinada localidade, a despeito do Estado ter fornecido os dispositivos com o botão do pânico, o sinal e a frequência não funcionam a contento em um dos municípios da comarca, em razão de sua localização geográfica. Deverá o membro do parquet, a partir da atribuição conferida pelos artigos 26 e 37 da Lei Maria da Penha, cobrar providências do Poder Público mediante a utilização dos instrumentos da tutela coletiva.

Em ambos os exemplos, uma vez infrutífera a solução do problema pela via extrajudicial, a judicialização da questão pelo parquet com a propositura de ação civil pública.

Para além da instituição de uma política pública de prevenção e proteção às mulheres vítimas de violência doméstica, o botão (ou aplicativo) do pânico também acaba por servir de fonte de prova em eventual caso de descumprimento de medida protetiva de urgência (v.g., proibição de aproximação, violação do perímetro caso tenha sido decretado o monitoramento eletrônico como medida protetiva de urgência inominada etc.). É possível encontrar na jurisprudência dos Tribunais de Justiça inúmeros acórdãos que mencionam o botão do pânico como fonte de prova da transgressão praticada pelo agressor.^[6]

A propósito, a revogação da concessão do “botão do pânico” também já foi objeto de análise da jurisprudência dos Tribunais. Ao se debruçar sobre o tema, o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná firmou a seguinte tese: “a revogação do botão do pânico em casos de violência doméstica é fundamentada na ausência de novos episódios de descumprimento das medidas protetivas e na avaliação da real necessidade da medida, considerando a proteção da integridade física e psicológica da vítima por outras medidas protetivas”. ^[7]

Diante da finitude de recursos (e dispositivos) por parte das unidades federativas, uma vez desaparecido o risco que outrora fundamentou a concessão do botão do pânico à vítima, e ausentes novos episódios de violência, a devolução do dispositivo ao Estado (ou o descadastramento da vítima do aplicativo) é medida que se impõe, de modo a atender também às necessidades de outras mulheres em situação de violência doméstica e familiar.

Formulário Nacional de Avaliação de Risco (FONAR)

Criado pela Resolução Conjunta 5/2020 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) a partir de experiências do direito comparado, o Formulário Nacional de Avaliação de Risco caracteriza-se como uma política pública obrigatória, nos termos preconizados pela Lei 14.149/2021.

Segundo o artigo 2º, §1º do referido diploma: “o Formulário Nacional de Avaliação de Risco tem por objetivo identificar os fatores que indicam o risco de a mulher vir a sofrer qualquer forma de violência no âmbito das relações domésticas, para subsidiar a atuação dos órgãos de segurança pública, do Ministério Público, do Poder Judiciário e dos órgãos e das entidades da rede de proteção na gestão do risco identificado, devendo ser preservado, em qualquer hipótese, o sigilo das informações”.

Trata-se de ferramenta de uso compulsório pelo sistema de justiça no enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher, sendo preferencialmente aplicada pela polícia civil no momento do registro da ocorrência em sua impossibilidade, pelo Ministério Público ou pelo Poder Judiciário, por ocasião do primeiro atendimento à mulher vítima de violência doméstica e familiar (artigo 2º, §2º), sendo possível, ainda, o seu preenchimento pela rede de proteção da mulher, nos termos do artigo 2º, §3º, da Lei 14.149/2021.

Conforme destacado pelo legislador, a sua finalidade consiste em subsidiar as autoridades do sistema de justiça com o maior número de informações possíveis acerca da mulher vítima de violência doméstica, proporcionando, assim, uma mensuração acurada do risco existente no caso concreto, especialmente a partir de quatro capítulos conclusivos:

1. histórico de violência;
2. informações sobre o agressor;
3. informações sobre a vítima e;
4. informações gerais relevantes.

Infelizmente, não é incomum a sua não aplicação por inúmeras delegacias de polícia Brasil afora.

De início, este autor destaca que a não aplicação do FONAR não constituí óbice – sob hipótese alguma – a concessão das medidas protetivas de urgência à vítima, conforme muito bem pontuado por Valéria Diez Scarance Fernandes: “a ausência do formulário, contudo, não pode ser usada como fundamento para o indeferimento de medidas protetivas de urgência. O objetivo do instrumento é garantir uma proteção mais adequada à vítima e não dificultar o acesso à justiça^[8]”.

No mesmo sentido, é o teor do Enunciado do Fórum Nacional de Juízas e Juízes de Violência Doméstica: “As Medidas Protetivas de Urgência deverão ser analisadas independentemente do preenchimento do Formulário Nacional de Avaliação de Risco, o qual deverá ser aplicado, preferencialmente, pela Polícia Civil, no momento do registro da ocorrência policial, visando a celeridade dos encaminhamentos da vítima parra a rede de proteção”^[9].

Esclarecida a possibilidade de concessão das MPUs mesmo sem o preenchimento do FONAR, retornemos ao ponto de inflexão: a sua não aplicação pela autoridade policial. Nestes casos, deverá o membro do Ministério Público tomar providências a partir dos instrumentos da tutela coletiva (v.g., instauração de procedimento administrativo de acompanhamento de políticas públicas, expedição de recomendação administrativa ao delegado de polícia etc.), nos termos do artigo 26, inciso II, da Lei Maria da Penha.^[10] Restando infrutífera a tentativa de solução pela via extrajudicial, não haverá alternativa senão a judicialização da questão mediante a propositura de ação civil pública.

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Patrulha Maria da Penha

As chamadas Patrulhas Maria da Penha podem ser definidas como um serviço público prestado com o objetivo de oferecer “acompanhamento preventivo periódico e garantir maior proteção às mulheres em situação de violência doméstica e familiar que possuem medidas protetivas de urgência vigentes”.^[11] Trata-se, portanto, de política pública instituída pelo estado ou Município em cooperação com o sistema de justiça, objetivando maximizar a proteção das medidas protetivas de urgência concedidas pelo Poder Judiciário^[12].

A instituição da Patrulha Maria da Penha é usualmente realizada por via de lei estadual, municipal ou termos de cooperação/convênios^[13]. A depender da forma de sua criação, o patrulhamento preventivo será realizado ou por policiais militares, ou por guardas municipais^[14]. Diante de cenário multifacetado, o governo federal lançou no dia 25 de março deste ano um Caderno Temático de Referência para padronização nacional das Patrulhas Maria da Penha^[15].

O patrulhamento realizado pelas Patrulhas Maria da Penha possui um modus operandi próprio, dependendo de informações a serem repassadas pelo Poder Judiciário da comarca. Via de regra, duas são as principais formas de atuação:^[16] 

1. o patrulhamento é realizado por equipes coordenadas por uma gerência central, com base nas informações encaminhadas pelos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher ou Varas Criminais ou;
2. os juízos fornecem às equipes policiais uma relação de medidas protetivas de urgência concedidas para que a Patrulha estabeleça um roteiro de visitas periódicas às vítimas.

Diferentemente das outras políticas públicas abordadas neste texto, a Patrulha Maria da Penha ainda não possui abrangência em todos os municípios do país, embora nos últimos anos a sua implementação gradativa seja uma realidade.

Nesta perspectiva, nas unidades da federação onde o serviço encontra-se criado por lei e instituído, caberá ao Ministério Público, seja por força dos já mencionados artigos 26, inciso II  e 37, ambos da Lei Maria da Penha, ou, neste caso, em decorrência da sua atribuição constitucional de realizar controle externo da atividade policial (art. 129, inciso VII, da Constituição Federal de 1988), fiscalizar a prestação do serviço (forma, qualidade, eficiência, etc).

Além disso, também é atribuição do parquet apurar eventuais omissões por parte do Poder Público estadual ou municipal em casos nos quais o serviço foi criado por lei ou termo de cooperação/convênio, mas a Patrulha Maria da Penha ainda não foi implementada na localidade. A solução da controvérsia perpassa novamente pela utilização dos instrumentos extrajudiciais e judiciais da tutela coletiva pelo agente ministerial.

Sem a pretensão de esgotar as três políticas públicas abordadas na edição desta semana, uma vez finalizado este último artigo acerca do tema, encerra-se uma proposta de sistematização de um “novo” e necessário olhar do Ministério Público em relação ao tema do enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher, objetivando, a partir dos inúmeros exemplos mencionados ao longo da tríade de artigos publicados, a proteção – preferencialmente de forma de resolutiva – do maior número possível de mulheres e meninas vítimas de violência doméstica, a partir da solução de problemas estruturais pela via da tutela coletiva.

Até a próxima!