Análise de Impacto Regulatório e gênero

A análise de impacto regulatório (AIR) e a análise de impacto de gênero (AIG) são avaliações sistemáticas que buscam antecipar os efeitos de novas propostas regulatórias, de forma a subsidiar o processo decisório de agências estatais.

Em termos gerais, a AIR é destinada a avaliar o problema que a regulação busca mitigar, identificar as potenciais soluções disponíveis e antecipar os seus impactos esperados. A AIG, por sua vez, busca responder se uma norma jurídica, política ou programa reduz, mantém ou aumenta desigualdades de gênero. Como a AIR e a AIG se relacionam? A AIG importa para a AIR?

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Quando o Decreto de AIR foi publicado, em 2020, uma das críticas feitas em artigo publicado neste JOTA foi que ele – e, portanto, a avaliação de impacto regulatório brasileira – não atenderia aos critérios da OCDE. Na crítica, as autoras defendem que “a OCDE é clara: é necessário ir muito além dos impactos puramente econômicos”, sendo “preciso avaliar diferentes modalidades de efeitos, especialmente sobre meio ambiente e diferentes grupos sociais, nas perspectivas relacionadas ao emprego, à igualdade de gênero e à pobreza”.

Por um lado, a regulamentação da AIR atende, sim, a critérios da OCDE, “com flexibilidade institucional-legal e supondo avanços progressivos ao longo do tempo”, como também foi argumentado no JOTA. Por outro lado, há um movimento crescente para ampliar o que deve ser analisado em uma AIR e, portanto, quais os objetivos últimos que uma regulação deve atender.

Em uma apresentação feita pelo pesquisador Andrea Renda para a iniciativa BPR em Foco^[1], do MDIC, ele cita ao menos 11 diferentes objetivos: 1) desenvolvimento sustentável, 2) soberania digital, 3) bem-estar, 4) autonomia estratégica, 5) resiliência, 6) crescimento inclusivo, 7) sustentabilidade competitiva, 8) competitividade sustentável, 9) inovação, 10) “saúde em todas as políticas” e 11) transição dupla. E pergunta, em seguida, mas “qual Estrela do Norte?”. Os objetivos evidentemente são todos meritórios e de grande relevância. O desafio é de ordem prática.

Nos EUA, onde a experiência com a AIR é mais extensa, Cecot e Hahn concluíram em sua análise que, apesar de “as agências reguladoras serem há décadas incentivadas a considerar os impactos distributivos e de equidade”, “praticamente nenhuma agência prepara uma análise distributiva que possa ajudar os reguladores a avaliar se uma regulação, no balanço geral, favorece ou desfavorece um determinado grupo e se uma alternativa poderia gerar um resultado distributivo mais desejável”.

Como então, no contexto atual brasileiro, podemos incorporar um olhar de gênero ao processo regulatório?

Há três momentos da AIR nos quais se pode avançar, progressivamente, com a adoção de uma perspectiva de gênero: no estudo do problema regulatório, na participação social e no desenho e análise das alternativas e recomendações (cf. Quadro 1).

Quadro 1. Elementos da AIR sob um olhar de gênero

Um dos itens de um relatório de AIR é a “identificação dos agentes econômicos, dos usuários dos serviços prestados e dos demais afetados pelo problema regulatório identificado”. O objetivo dessa identificação é dar suporte ao estudo do problema, trazendo informações sobre a sua magnitude e sua relevância.

Ao invés de apenas se pontuar os grupos diretamente afetados ou listá-los em uma simples frase, essa etapa deveria identificar a população potencialmente afetada, caracterizá-la e estimar o seu tamanho. Se adequadamente conduzida, essa etapa também poderia revelar se mulheres são desproporcionalmente mais impactadas do que homens pelo problema regulatório sob análise.

Caso sejam, seria esperado que a participação social refletisse esse impacto desproporcional, ou seja, mulheres deveriam ter sua participação assegurada de maneira mais efetiva. Aqui, os relatórios de participação social poderiam ir além de identificar grandes grupos de interesse participantes – e.g., mercado regulado, governo, cidadãos – e obter informações desagregadas por gênero, notadamente no caso deste último (cidadãos).

Assim, caso mulheres sejam proporcionalmente mais afetadas e tenham participado menos, o regulador pode buscar outras formas de obter subsídios dessa população, por meio de consultas dirigidas ou outras ferramentas de participação social.

O desenho das alternativas também pode incorporar, desde já, uma perspectiva de gênero. Por exemplo, em uma nota técnica elaborada pela ANS em 2020 sobre o aperfeiçoamento de critérios para alteração de rede hospitalar, a agência propunha que, no caso de descredenciamento de um hospital, fosse assegurado às “gestantes que desejem realizar o parto no hospital que foi descredenciado no período da sua gestação, sejam lá atendidas para este fim e que a operadora pague as despesas diretamente ao prestador até a alta hospitalar”.

Essa inovadora medida, nas palavras da própria agência, claramente beneficiaria mulheres e este poderia ser um dos critérios utilizados na comparação das alternativas e nas recomendações^[2], sendo esta outra etapa na qual se pode incluir um olhar de gênero.

A AIR não é uma ferramenta puramente tecnocrática, e o benefício líquido (quantitativo) não é o critério que prevalece ou determina uma decisão regulatória. Como bem aponta a professora Susan Dudley, “essa não apenas é uma caracterização imprecisa da própria análise, mas distorce a forma como ela é utilizada. Tenho trabalhado com política regulatória há décadas e não consigo identificar um único caso em que a análise quantitativa de custo-benefício tenha sido o único fator determinante de uma decisão regulatória”.

O Guia de AIR da Anvisa, por exemplo, identifica diferentes critérios que podem ser adotados tanto para uma análise prévia de viabilidade e proporcionalidade das alternativas, como em uma análise qualitativa das alternativas, ou ainda em uma análise multicritério. Nos casos em que há um impacto desproporcional sobre as mulheres, a mitigação do correspondente efeito é claramente um critério relevante a ser considerado ao se comparar alternativas.

Incorporar uma perspectiva de gênero na AIR não implica em burocratizar o processo decisório, mas torná-lo ainda mais robusto e alinhado à realidade dos diferentes grupos sociais afetados pela regulação. Permite entender melhor sobre os impactos e os impactados e, com isso, desenhar melhores soluções, além de se evitar revisões e correções.

No entanto, exigir que toda AIR contemple simultaneamente diversos objetivos, como resiliência, inovação, gênero, dentre outros poderia gerar dois efeitos imediatos, com repercussões negativas: (i) aumentaria ainda mais a quantidade de dispensas de AIR e (ii) aumentaria os impactos que não são mensurados^[3].

Uma alternativa mais viável parece ser incentivar a produção de materiais técnicos e disseminar exemplos concretos que orientem reguladores em suas análises. Há espaço para avanços graduais e integrativos, especialmente no estudo do problema, na participação social e no desenho, análise e comparação das alternativas.

Ao invés de se tratar a AIG separadamente e torná-la como um “objetivo a mais” para a burocracia estatal, ela poderia ser incorporada em estruturas avaliatórias mais amplas dentro da AIR. A integração de avaliações de impacto pode evitar sobreposição, além de assegurar uma governança mais eficaz da política regulatória, contribuindo para um desenvolvimento econômico, de fato, mais sustentável. Com isso, a AIR se fortalece como ferramenta estratégica e a regulação avança na direção de maior inclusão e efetividade.

^[1] Palestra online realizada no dia 24 de agosto de 2023, promovida pela Secretaria de Competitividade e Política Regulatória (SCPR/MDIC) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

^[2] No entanto, isso não parece ter ocorrido no caso concreto. Em nota técnica posterior, é mencionado que “tal aditamento poderá causar grande impacto para as operadoras e, considerando as manifestações sobre esses impactos ocorridas na última reunião, informamos que a forma de cumprimento desta exigência está sendo avaliada”. As estimativas de custos incidentes sobre as operadoras não foram apresentadas pela nota técnica, e a decisão final, materializada na Resolução ANS nº 585, de agosto de 2023, optou por não incluir o capítulo sobre “Realização de parto em hospital descredenciado”, excluído em nota técnica de 2020. Os impactos sobre as mulheres podem ter sido mitigados por outra medida, que eventualmente conste da Resolução aprovada. Em uma primeira análise, não foi observada reflexão específica sobre os impactos sobre mulheres e as correspondentes alternativas com o objetivo de mitigar esses efeitos.

^[3] Observamos, em 2023, que a quantidade total de dispensas realizadas pelas agências federais foi cerca de 45% superior ao número de AIRs produzidas de 2019 a 2022. Relatório da Escola de Direito da FGV também apontou mais da metade dos atos normativos aprovados pelas agências reguladoras não foi acompanhada de AIR, ou mesmo de nota de dispensa. Quanto à mensuração dos impactos, há diferentes avaliações conduzidas que chegam a um mesmo resultado: as AIRs brasileiras ainda estão muito distantes de medir os impactos potenciais de uma regulação. Ver Uerj Reg, (2020) e CGU (2024).