Vulnerabilidade e processo estrutural

Em artigo anterior nesta coluna[1], procurei demonstrar a natural correlação entre “vulnerabilidade” e “processo coletivo”. Argumentei que o advento de uma sociedade de risco^[2], onde as desigualdades alimentam uma exposição assimétrica dos sujeitos aos riscos sociais, tornava a vulnerabilidade constitutiva do processo coletivo nacional.

Nesse sentido, a vulnerabilidade seria ao mesmo tempo fundamento do processo coletivo brasileiro e critério justificador da atuação institucional dos entes legitimados, caso da Defensoria Pública, do Ministério Público e das associações representativas de interesses sociais.

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Dando continuidade ao raciocínio sugerido, este breve escrito tem por finalidade investigar uma possível aproximação entre vulnerabilidade e uma modalidade específica de processo coletivo: o processo coletivo estrutural. O tema é oportuno, sobretudo em função do recente PL 3/2025 apresentando ao Senado para disciplinar o processo estrutural no Brasil.

Para fins didáticos, este artigo será estruturado em duas partes. Na primeira, procurarei responder o que são os processos estruturais, qual seu objeto e quais as suas principais finalidades no contexto brasileiro. Já na segunda, buscarei demonstrar em que medida a proteção da vulnerabilidade se conecta aos processos coletivos estruturais e quais as consequências desse raciocínio.

Mãos à obra.

Processo coletivo estrutural: conceito, objeto e finalidade

Segundo clássico ensinamento, o processo de caráter estrutural é aquele em que “um juiz, enfrentando uma burocracia estatal no que tange aos valores de âmbito constitucional, incumbe-se de reestruturar a organização para eliminar a ameaça imposta a tais valores pelos arranjos institucionais existentes”^[3].

Na linha da lição ofertada, o processo “estrutural” pode ser definido como uma técnica processual voltada ao tratamento de conflitos complexos, que tem como pressupostos: i) violações a direitos humanos e fundamentais; ii) alcance difuso de cidadãos; iii) estado ilícito de coisas decorrente de omissão total ou parcial do Poder Público ou do funcionamento de uma estrutura burocrática deficiente.

Em relação ao seu objeto, essa tipologia processual enfrenta a existência dos chamados litígios estruturais, em que direitos da coletividade são violados por um estado de ilicitude, cuja mudança depende da reestruturação de uma política, programa ou instituição[4].

Em regra, portanto, a finalidade de um processo coletivo estrutural é transformar um estado de coisas contrário ao Direito, em um estado de normalidade legal e constitucional, apto a promover os direitos que dele dependam[5]. Seu objetivo é promover a readequação de instituições ou políticas públicas a partir do diálogo e da colaboração com outros Poderes[6].

Acerca das características deste modelo processual, clássica é a lição de Chayes: i) a estrutura da participação não é rigidamente bilateral, mas multilateral; ii) a investigação fática não é retrospectiva, mas prospectiva; iii) o remédio jurisdicional não versa sobre compensação por erro passado, mas sobre soluções flexíveis futuras; iv) o resultado não é imposto, mas negociado; v) o papel do juiz não é passivo e declaratório, mas ativo e fiscalizatório, responsabilizando-se pela avaliação fática e pela moldura do procedimento; vi) o direito discutido não versa sobre uma disputa interindividual, mas sobre a justiça de uma política pública[7].

Nesse sentido, é possível resumir as principais diferenças entre o processo coletivo comum e o processo coletivo estrutural em:

a) prospectividade[8]: trata-se de um processo que “olha para frente”, tendo por objetivo avaliar os acontecimentos institucionais e compreender a complexidade de uma burocracia estatal, para então propor um planejamento de solução que favoreça um ciclo gradual de alteração da realidade, impedindo omissões ou ações deficientes futuras;

b) procedimento bifásico[9]: que envolve uma fase de diagnóstico prévio, a permitir uma visão global do problema; e uma fase de reestruturação, em que formulado e implementado um plano de atuação estrutural (art. 9º, PL nº 03/2025);

c) decisões estruturantes[10]: medidas que intervém em uma estrutura burocrática (política, programa ou instituição), de forma progressiva, prospectiva e duradoura, valendo-se de metas, indicadores e mecanismos de monitoramento da implementação;

Em suma, o processo coletivo estrutural se afasta tecnicamente do processo coletivo tradicional[11], operando efeitos transformativos sobre a lógica adjudicativa, bipolarizada, de cognição limitada e rigidez procedimental, voltada à responsabilização pecuniária por danos passados.

Processo coletivo estrutural e vulnerabilidade

Postas as necessárias premissas envolvendo o processo coletivo estrutural, é chegado o momento de debater possíveis aproximações entre este e a vulnerabilidade. Três são os pontos de contato mais evidentes.

1) O processo coletivo estrutural como instrumento de controle jurisdicional de políticas públicas e proteção de grupos vulneráveis

Sociedades marcadas por elevados índices de desigualdade econômica e social apresentam alta probabilidade de que amplas camadas de sua população estejam assimetricamente expostas a riscos sociais.

A emergência para lidar com vulnerabilidades decorrentes dessas situações de desigualdade, influenciou nossa Carta Democrática de 1988 a adotar uma série de objetivos fundamentais, condicionando a ação estatal ao cumprimento programático das finalidades delineadas no artigo 3º.

E são justamente as políticas públicas o instrumento pelo qual o Estado cumpre sua agenda de compromissos ético-comunitários assumidos perante o povo brasileiro. Tratam-se, como ensina Maria Paula Dallari Bucci, de “programas de ação governamental, em cuja formação há um elemento processual estruturante”[12].

Percebe-se, portanto, que as políticas públicas, ostentam um papel crucial no caminho de superação do subdesenvolvimento, eis que o planejamento e a execução coordenada das ações estatais tendem a instrumentalizar, de maneira universal e racionalizada, a transposição do status quo rumo a níveis superiores de igualdade, liberdade e justiça.

Dada à sua importância social, o controle de políticas públicas impõe-se não enquanto faculdade ao Poder Judiciário, mas enquanto verdadeiro dever republicano, seja em face de seu papel garantidor dos objetivos fundamentais em uma democracia substantiva, seja em razão da garantia constitucional de inafastabilidade de jurisdição (art. 5º, inc. XXXV), cláusula de salvaguarda geral dos direitos dos cidadãos.

Entretanto, se por um lado se assume o papel corretivo da jurisdição frente às ações e omissões institucionais envolvendo políticas públicas, por outro, se aceita as dificuldades de se lidar judicialmente com questões desta magnitude, o que envolve o tratamento de demandas individuais e coletivas[13], a cognição ampliada sobre as políticas e programas instituídos e a capacidade institucional para interferir em questões orçamentárias.

Foi em virtude deste paradoxo em que imerso o Estado brasileiro –o Poder Judiciário deve corrigir as omissões e desvios institucionais, mas nem sempre possui condições de fazê-lo! – que novas técnicas processuais passaram a ser discutidas e pensadas no contexto nacional, passando, inicialmente, pelo PL 8058/2014, que visou instituir processo especial para o controle e intervenção em políticas públicas pelo Poder Judiciário, e, agora, pelo PL 3/2025, especificamente voltado a disciplinar o processo coletivo estrutural no Brasil.

Nessa toada, em que pese a “técnica estrutural” possa servir a outros contextos e problemas, o leitmotiv do processo estrutural brasileiro liga-se, historicamente, ao controle jurisdicional de políticas públicas, as quais, conforme sustentado, projetam-se como instrumentos responsáveis por fazer frente às desigualdades abissais presentes na sociedade brasileira, reprodutoras de situações de vulnerabilidade.

Não à toa, o principal precedente a legitimar o uso do processo estrutural no contexto nacional decorre do julgamento do RE 684.612/RJ, representativo do Tema de Repercussão Geral 698. Segundo as teses fixadas pelo STF:

• “A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes.
• A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado (…)”.

Há, portanto, uma correlação intrínseca entre desigualdade (estrutural), proteção de vulnerabilidades (sociais) e controle jurisdicional de políticas públicas (via processo coletivo estrutural) no Brasil[14].

2) A participação de grupos vulneráveis como condição de legitimidade das decisões estruturais

Até pela característica irradiada[15] dos litígios estruturais, é forçoso reconhecer que a violação difusa de direitos fundamentais, decorrente de omissão estatal ou do funcionamento deficiente de estruturas burocráticas, impacte desproporcionalmente segmentos vulnerabilizados da população, afinal são estes que mais dependem das políticas públicas para fazer valer o piso mínimo de dignidade humana.

Nesse sentido, é natural que os processos estruturais brasileiros veiculem o controle jurisdicional de políticas públicas voltadas ao tratamento de situações de desigualdade social envolvendo grupos vulneráveis.

A confirmar a hipótese acima levantada, observa-se que a grande maioria das ações de controle concentrado de constitucionalidade que veiculam processos estruturais existentes hoje no STF cuidam, direta ou indiretamente, de litígios estruturais envolvendo a proteção de vulnerabilidades.

É o caso das arguições de descumprimento de preceito fundamental envolvendo pessoas encarceradas (ADPF 347), vítimas de violência policial (ADPF 635), povos indígenas (ADPF 709 e 991), vulneráveis climáticos (ADPF 760), quilombolas (ADPF 742), população negra (ADPF 973) e pessoas em situação de rua (ADPF 976).

Disso decorre que as decisões estruturais no contexto brasileiro dependem, em termos de legitimidade democrática, da efetiva participação das populações vulneráveis dos processos estruturais. Maiores vítimas das violações sistemáticas, são os grupos vulneráveis que irão conviver com as consequências das políticas públicas vindouras desenvolvidas no contexto da reforma estrutural[16].

Essa participação, como lembra Matheus Casimiro, deve ocorrer em dois momentos distintos: i) antes da decisão estrutural, enquanto se discutem quais as violações existentes e quais medidas o Poder Judiciário deve adotar para solucionar o litígio; ii) após a decisão estrutural, na elaboração do plano de ação e durante o monitoramento de sua implementação[17].

Consequência dessa necessidade de participação, o direito ao contraditório, nos processos estruturais, deve ser ampliado[18], a fim de permitir que grupos vulneráveis efetivamente influenciem os processos de tomada de decisão estrutural. Isso inclui a provisão de adequada informação às populações afetadas e mecanismos de consulta e participação das pessoas, grupos e comunidades envolvidas.

Igualmente, a necessidade de participação de grupos vulneráveis implica um reforço da legitimidade das funções essenciais à justiça para conduzir e fiscalizar esses processos, exigindo, na mesma linha, um fortalecimento do controle sobre a adequada representatividade dos entes legitimados em relação aos interesses dos indivíduos, grupos e comunidades afetados.

Cite-se, a esse respeito, a recente “Carta de Tratamento Adequado dos Litígios e Processos Estruturais pela Defensoria Pública”[19], que prevê como fundamento da atuação institucional a “consideração das vulnerabilidades estruturais presentes na sociedade brasileira”, indicando que a “Defensoria Pública atuará para garantir a representação e a participação informada dos interessados […], valendo-se de técnicas de consulta, participação e controle adequados à realidade das pessoas envolvidas” (Enunciados 1 e 5).

A questão da participação de grupos vulneráveis, portanto, constitui condição de possibilidade para o desenvolvimento dos processos estruturais no Brasil, razão pela qual deve ser trazida para o centro dos debates acadêmicos e jurisprudenciais sobre o tema.

3) Os processos coletivos estruturais como “fórum de protestos” de grupos vulneráveis

Em artigo específico sobre os efeitos simbólicos dos processos estruturais[20], Casimiro e Marmelstein esclarecem que as decisões estruturais podem ostentar dupla dimensão, sendo elas: i) material, relacionada ao grau em que os comandos estabelecidos são implementados e as políticas são modificadas; ii) simbólica, relacionada aos efeitos que a decisão produz na opinião pública e nos agentes públicos.

Com base nessa bidimensionalidade, reconhecem os autores que uma das principais críticas dirigidas aos processos estruturais envolve a sua pretensa incapacidade de produzir transformações sociais relevantes no campo concreto, gerando, quando muito, efeitos simbólicos.

Contrariando essa perspectiva, sustentam que essa “aparente dicotomia” entre as dimensões simbólica e concreta pode ser superada se compreendermos o papel do Judiciário como verdadeiro “fórum de protestos” para grupos vulneráveis, possibilitando que estes segmentos “publicizem as violações aos seus direitos, obtenham respaldo jurídico para sua causa e angariem apoio da sociedade e de setores políticos”[21].

Como exemplo, mencionam o multicitado caso Grootboom envolvendo a luta por moradia digna na África do Sul. Apesar da ausência de efeitos imediatos decorrentes da decisão da Corte Constitucional sul-africana, o caso influenciou a formulação de políticas habitacionais posteriores e tornou-se um importante fator a ser considerado pelos gestores na elaboração de políticas públicas.

Como concluem os autores: “constata-se que a relevância simbólica das decisões judiciais pode produzir efeitos práticos importantes em médio e longo prazos, mostrando que as dimensões simbólica e concreta não são excludentes, mas complementares”; “[…] isso mostra a importância de olhar para o Judiciário, em processos estruturais, como um fórum de protestos”[22].

Forçoso reconhecer o acerto desse raciocínio. De fato, a ideia de “litigância estratégica” liga-se, em grande medida, aos processos estruturais, ao permitir a visibilização e a promoção de direitos não reconhecidos ou violados de grupos vulneráveis.

O próprio caso Brown vs. Board of Education of Topeka^[23], considerado o leading case dos processos estruturais nos EUA, deriva de uma “litigância estratégica”[24] patrocinada pela National Association for the Advancement of Colored People (NAACP) para a superação do regime segregacionista escolar entre brancos e negros (doutrina do “separate but equal”[25]).

Assim, para além dos pedidos concretos de reestruturação institucional, os processos estruturais podem: i) permitir a apresentação de narrativas de direitos humanos à opinião pública; ii) ser manejados como instrumentos de questionamento político perante os setores responsáveis pelas falhas estruturais; iii) criar precedentes administrativos e judiciais favoráveis para casos futuros; iv) influenciar a criação de novas políticas, inclusive para outros grupos em circunstâncias semelhantes[26].

Podem, ademais, servir à acomodação razoável dos interesses de grupos não hegemônicos, que, na maioria dos casos, não possuem voz e poder suficientes na esfera legislativa para influenciar a definição de políticas públicas, tendo seus interesses frequentemente ignorados ou atropelados pelo ethos dominante[27].

Nessa perspectiva, até mesmo em casos de derrotas judiciais, a litigância deduzida em processos estruturais pode servir como “fórum de protestos”, conferindo voz a minorias e promovendo os direitos de grupos vulneráveis.

Conclusão

O processo coletivo estrutural constitui um instrumento essencial para o controle jurisdicional de políticas públicas e para a proteção de grupos vulneráveis em sociedades marcadas por profundas desigualdades. Sua abordagem prospectiva, multilateral e transformadora permite que o Judiciário atue na reestruturação de estruturas burocráticas e na correção de omissões estatais que perpetuam situações de vulnerabilidade.

A conexão entre vulnerabilidade e processos estruturais manifesta-se em três aspectos centrais: o controle jurisdicional das políticas públicas, a participação dos grupos vulneráveis como condição de legitimidade das decisões estruturais e o papel desses processos como espaços de visibilização e mobilização social.

Ao proporcionar um “fórum de protestos” para grupos historicamente marginalizados, os processos estruturais não apenas promovem soluções concretas, mas também impulsionam mudanças institucionais e sociais de longo prazo, reafirmando o compromisso do Direito com a efetivação da justiça e da igualdade material.

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[1] AZEVEDO, Júlio Camargo de. Vulnerabilidade e processo coletivo: primeiras reflexões. Jota, 27/11/2023. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/direito-dos-grupos-vulneraveis/vulnerabilidade-e-processo-coletivo-primeiras-reflexoes. Acesso em: 31/01/2025.

[2] BECK, Ulrich. Sociedade de risco – rumo a uma outra modernidade. São Paulo: Editora 34, 2011.

^[3]    FISS, Owen. Um novo processo civil: Estudos norte-americanos sobre jurisdição, constituição e sociedade. São Paulo: RT, 2004, p. 27.

[4] VITORELLI, Edilson. Processo civil estrutural: teoria e prática. Salvador: Editora JusPodivm, 2020, p. 65.

[5] GALDINO, Matheus Souza. Processos estruturais: identificação, funcionamento e finalidade. Salvador: Juspodivm, 2020, p. 113.

[6] CASIMIRO, Matheus. Processo estrutural democrático: participação, publicidade e justificação. Belo Horizonte: Forum, 2024, p. 100.

[7] CHAYES, Abram. The role of the judge in public law litigation. Harvard Law Review, v. 89, n. 7, p. 1281-1316, May 1976.

[8] ARENHART, Sérgio Cruz; OSNA, Gustavo; JOBIM, Marco Felix. Curso de processo estrutural. São Paulo: RT, p. 87.

[9] DIDIER JR., Fredie; ZANETI JR., Hermes. Curso de Direito Processual Civil – Vol. 4 – Processo Coletivo. 18ª e. Salvador: JusPodivm, 2024, p. 600-611.

[10] ARENHART, Sérgio Cruz. Decisões estruturais no direito processual civil brasileiro. Revista de Processo, v. 38, n. 225, p. 389-410, nov. 2013.

[11] Sobre esse aspecto, esclarece Ada Pellegrini Grinover: “[…] o que importa para a processualidade é que os direitos metaindividuais são tutelados por processos coletivos; mas os direitos públicos são tutelados por uma espécie típica de processo coletivo, que é denominado processo de interesse público ou processo estrutural. E o procedimento do processo coletivo, que chamaremos de genérico, é diferente daquele do processo coletivo estrutural, porque o primeiro deve ser adequado à solução de um conflito coletivo limitado a uma comunidade, enquanto o segundo deve ser adequado a obter a fruição de direitos sociais (ou prestacionais) assegurados a toda a população e que dependem de políticas públicas”. GRINOVER, Ada Pellegrini. Ensaio sobre a processualidade: fundamentos para uma nova teoria geral do processo. Brasília/DF: Gazeta Jurídica, 2018, p. 42.

[12] BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma teoria jurídica das políticas públicas. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 109.

[13] Para uma adequada correlação entre processos individuais e estruturais, conferir: CADORE, Susana. Processos estruturais, processos individuais e por que um precisa do outro. Consultor Jurídico, 10 out. 2024. Disponível em: https://www.conjur.com.br/2024-out-10/processos-estruturais-processos-individuais-e-por-que-um-precisa-do-outro/. Acesso em: 10/03/2025.

[14] O tema já foi defendido em artigo anterior escrito por este articulista, cf. AZEVEDO, Júlio Camargo de. O processo estrutural como instrumento adequado de controle de políticas públicas (uma análise empreendida à luz das experiências jurisdicionais argentina, colombiana e brasileira perante a crise do sistema prisional). Revista de Processo Comparado, São Paulo, v. 3, n. 6, p. 49-79, jul./dez. 2017.

[15] VITORELLI, op. cit., p. 56.

[16] CASIMIRO, op. cit., p. 106.

[17] Ibid., p. 108.

[18] GRINOVER, op. cit., p. 50/51; ARENHART; OSNA; JOBIM, op. cit., p. 116.

[19] O documento pode ser acessado aqui: https://www.condege.org.br/wp-content/uploads/2025/03/CARTA_DE_TRATAMENTO_ADEQUADO_DOS_PROBLEMAS_E_PROCESSOS_ESTRUTURAIS_PELA_DEFENSORIA_PUBLICA_-Assinada.pdf

[20] CASIMIRO, Matheus; MARMELSTEIN, George. O Supremo Tribunal Federal como fórum de protestos: por que o simbolismo importa em processos estruturais? Revista de Direito Público (RDP), Brasília, v. 19, n. 102, p. 412-440, abr./jun. 2022.

[21] Ibid., p. 414.

[22] Ibid., p. 435.

[23] Brown vs. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954).

[24] No caso, Oliver Brown, pai de uma criança negra, contestava em uma ação coletiva o regime separatista adotado pela escola pública de Topeka (Kansas), optante do regime segregacionista escolar entre brancos e negros, baseado na doutrina “separate but equal”. O caso representativo da controvérsia foi escolhido dentre outros cinco submetidos à Suprema Corte, todos patrocinados pela National Association for the Advancement of Colored People (NAACP). Cf. JOBIM, Marco Félix. Medidas estruturantes: da Suprema Corte estadunidense ao Supremo Tribunal Federal. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2013.

[25] Plessy vs. Fergunson, 163 U.S. 537 (1896).

[26] CASIMIRO, op. cit., p. 100-108.

[27] SARMENTO, Daniel. Dignidade da pessoa humana: conteúdo, trajetória e metodologia. Belo Horizonte: Forum, 2016, p. 274.