Força de Segurança Municipal e a criação de novos órgãos da área

Na contramão da expressão popular, parece que o ano de 2025 efetivamente começou antes do Carnaval. Recentemente, o prefeito do Rio de Janeiro apresentou, na Câmara Municipal, o Projeto de Lei Complementar 1/2025, que dispõe sobre a criação da Força de Segurança Municipal da Cidade do Rio de Janeiro, com a finalidade de realizar o policiamento preventivo e comunitário, além de assegurar a proteção de órgãos, entidades, bens e serviços públicos municipais.

Embora o cotidiano do carioca seja marcado por inúmeros episódios de violência, o que convida a uma reflexão interfederativa sobre o tema, a proposta legislativa suscita questionamentos quanto a sua juridicidade.

Assine gratuitamente a newsletter Últimas Notícias do JOTA e receba as principais notícias jurídicas e políticas do dia no seu email

No âmbito da repartição constitucional de competências, sabe-se que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios desempenham papéis complementares no que se refere à segurança pública, através de seus órgãos listados no artigo 144, incisos, e §8º, da Constituição da República.

Nesta linha, o Supremo Tribunal Federal, no bojo da ADPF 995/DF, firmou entendimento no sentido de que as guardas municipais devem ser compreendidas como órgãos de segurança pública, ainda que topograficamente não constem no rol do referido dispositivo constitucional.

Vale lembrar outros precedentes analisados pela Corte constitucional, relativos à atuação das guardas municipais. Neste contexto, cita-se o tema 472 da repercussão geral, no qual foi fixada tese segundo a qual é constitucional a atribuição às guardas municipais do exercício de poder de polícia de trânsito, inclusive para imposição de sanções administrativas legalmente previstas.

Por sua vez, ao analisar o RE 846.854/SP, o Supremo entendeu que as guardas municipais executam atividade de segurança pública, razão pela qual se submetem às restrições ao direito de greve, analisadas no ARE 654.432. Mantida a lógica, ao analisar as ADIs 5.538/DF e 5.948/DF, a corte entendeu pela inconstitucionalidade de leis que restringiam o porte de arma de fogo aos integrantes das guardas municipais, tendo destacado o papel da instituição no âmbito do Sistema Único de Segurança Pública.

Em recentíssima decisão, o STF enfrentou os limites da atuação legislativa local para disciplinar as atribuições das guardas municipais, no bojo do RE 608.588/SP. Na hipótese em debate, o tribunal de origem havia julgado inconstitucional a lei local que atribuía à guarda municipal o poder de fazer o policiamento preventivo e comunitário para proteger bens, serviços e instalações municipais, além de realizar prisões em flagrante por qualquer delito.

Sobre a controvérsia, prevaleceu o voto do ministro relator Luiz Fux, no sentido da constitucionalidade da lei, à luz da jurisprudência da corte, tendo ressaltado que não foram ultrapassados os limites do poder normativo municipal, uma vez que a competência para legislar sobre segurança pública é concorrente.

Ao final, foi fixada a tese de repercussão geral, consubstanciada no tema 656, nos seguintes termos: “É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8º, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional”.

Seja como for, tais precedentes analisados pelo Supremo centram-se nas atribuições das guardas municipais, não tendo sido enfrentada objetivamente a questão que subjaz o projeto de lei carioca, que consiste na viabilidade de criação de novo órgão de segurança pública, que não tenha previsão na Constituição da República, quando a própria Carta atribui um outro órgão de segurança àquele ente federativo.

Sobre o ponto, o Supremo manifestou-se pela impossibilidade de criação de órgão de segurança pública diverso daqueles previstos no artigo 144 do texto constitucional, quando analisou a ADI 2.827/RS, no ano de 2010. Naquela época, compreendia-se que o dispositivo possuía rol taxativo.

Todavia, deve-se rememorar a flexibilização deste entendimento, no ano de 2021, quando julgada a ADI 6.621/TO, em que restou assentada que a tradicional compreensão sobre a taxatividade do rol do artigo 144 da Constituição da República cedeu lugar à interpretação menos restritiva, permitindo aos entes federativos criarem polícias científicas autônomas, que não estejam vinculadas à Polícia Civil. Ao que parece, a questão está em aberto, especialmente diante do fato de a Constituição atribuir ao município apenas a guarda, já tendo o STF apontado a possibilidade do exercício de atividades de segurança por ela.

As incongruências do projeto de lei deixam esta questão ainda mais evidente. De acordo com o artigo 1º, a Força de Segurança Municipal terá previsão na lei orgânica do município do Rio de Janeiro. Contudo, o parágrafo único do dispositivo menciona normativas que tratam especificamente da guarda municipal, o que põe em xeque a criação de novo órgão público. A força de segurança não quer ser guarda, mas tem como fundamento o dispositivo dela.

Isso para não tratar das possibilidades reais de conflitos de competência e até mesmo de políticas públicas entre os programas de policiamento preventivo, comunitário e ostensivo da prefeitura e do estado. O diálogo com o estado do Rio de Janeiro será absolutamente necessário, sob pena de a medida transformar-se em pauta unicamente política e aumentar os problemas de uma segurança pública que, inclusive, já responde por excessos no âmbito da ADPF 635/RJ. Modelos como o da Força Nacional de Segurança Pública podem dar o tom desta cooperação entre os entes de maneira menos conflitiva.

Não é de hoje que a prefeitura do Rio de Janeiro é marcada pela inovação na temática. Vale lembrar que, em 1992, houve a criação da Empresa Municipal de Vigilância, origem da atual autarquia que é a Guarda Municipal. Em uma época em que o poder de polícia administrativo ainda era considerado indelegável, a prefeitura inovou ao atribuí-lo ao particular. Naquele momento, a constitucionalidade da medida era duvidosa, mas o tempo mostrou que a prefeitura estava na vanguarda do que viria a ser decidido pelo STF.

O enredo da (in)constitucionalidade está pronto e a Justiça abre alas mais uma vez. Evoé! O espetáculo recomeça e o STF voltará para julgar mais este desfile.