Governança pública na era ESG

A administração pública contemporânea opera entre a legalidade estrita do regime jurídico-administrativo e a necessidade de incorporar critérios de sustentabilidade, integridade e transparência. O conceito de ESG (Environmental, Social and Governance – no português, ASG: Ambiental, Social e Governança) vem sendo introduzido na gestão estatal não apenas como diretriz programática, mas como um fator normativo que pode reconfigurar a lógica da governança pública.

Isso desloca o foco tradicional da eficiência econômica para um modelo que considera impactos ambientais e sociais. No entanto, essa mudança enfrenta desafios: como compatibilizar um sistema jurídico baseado na legalidade formalista com uma governança pública que exige flexibilidade, responsividade e gestão de riscos?

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O ESG, enquanto conceito oriundo do setor privado, emerge no setor público por meio de dispositivos normativos fragmentados, cuja consolidação ainda se encontra em estágio incipiente.

A Constituição Federal já estabelece parâmetros que dialogam com esses princípios: o artigo 37 impõe à administração pública o dever de moralidade e transparência, enquanto o artigo 225 estabelece a proteção ambiental como um direito fundamental, de implementação obrigatória pelo Estado.

No plano infraconstitucional, a Lei 14.133/2021 reformula o modelo de contratações públicas ao incorporar critérios ESG na seleção de fornecedores e na execução contratual, impondo requisitos de sustentabilidade e governança aos agentes econômicos que transacionam com o Estado. Isso altera a lógica da vantajosidade, que antes baseava exclusivamente no critério financeiro, para um modelo que também considera impactos socioambientais.

A Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013) e a Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, reformada pela Lei 14.230/2021) estruturam o regime de responsabilização estatal e empresarial por desvios éticos e ilícitos administrativos, estabelecendo um arcabouço sancionador que dialoga diretamente com a governança pública ESG.

A responsabilização objetiva de pessoas jurídicas por atos lesivos à administração pública exige a implementação de programas de integridade robustos, tanto no setor privado quanto dentro da própria administração. O Decreto 9.203/2017, ao estabelecer diretrizes para a governança pública, materializa essa exigência prevendo a implementação de estruturas institucionais voltadas à integridade e à gestão de riscos. Assim, a administração pública precisa integrar mecanismos de auditoria e indicadores objetivos que demonstrem aderência às diretrizes ESG de forma mensurável.

A adaptação da governança estatal a esse novo paradigma exige mudanças nas estruturas institucionais de controle. O Tribunal de Contas (da União, estaduais e distritais) e as Controladorias assumem papel central na definição de padrões de auditoria e fiscalização, incorporando critérios ESG na avaliação de desempenho da administração pública.

No entanto, a falta de metodologias padronizadas para medir a efetividade desses cria um vácuo regulatório: sem critérios objetivos, há o risco de flexibilização excessiva ou, ao contrário, de exigências desproporcionais que comprometem a segurança jurídica.

A administração pública, ao internalizar ESG como parâmetro normativo, enfrenta um dilema estrutural: como operacionalizar uma governança que transcende a mera obediência formal às normas e passa a exigir a mensuração concreta de impactos sociais e ambientais? A adoção efetiva de critérios ESG exige mais do que ajustes normativos nas licitações; demanda um modelo de governança capaz de garantir que a implementação dessas diretrizes tenha impacto real. Sem mecanismos de fiscalização eficientes, há o risco de ESG se tornar um elemento cosmético, sem mudanças estruturais na gestão estatal.

Nesse contexto, a advocacia pública desempenha um papel fundamental. Mais do que defender em ações de responsabilização por omissão em políticas ESG, ela deve contribuir para a construção de um arcabouço normativo que garanta a compatibilização dessas diretrizes com os princípios estruturantes do direito administrativo.

A legalidade estrita, que tradicionalmente condiciona a atuação estatal à previsibilidade normativa, deve ser reinterpretada à luz de um modelo de legalidade responsiva, no qual a atuação do Estado se pauta não apenas na observância formal das normas, mas na construção de um regime regulatório que viabilize a adaptação das práticas institucionais às dinâmicas emergentes da governança pública ESG.

A implementação do ESG na administração pública exige um movimento de mudança regulatória, no qual instrumentos tradicionais do direito administrativo, como o controle de legalidade e o regime sancionador, se combinam com mecanismos oriundos da governança corporativa e do compliance regulatório.

Isso requer não apenas mudanças normativas, mas a criação de estruturas institucionais dinâmicas, capazes de operacionalizar a governança ESG sem comprometer a previsibilidade e a segurança jurídica que caracterizam a atuação estatal. O desafio, portanto, não é apenas normativo, mas estrutural: como integrar ESG à gestão pública sem criar um sistema instável, marcado por sobreposição regulatória e dificuldades operacionais?

A resposta a essa questão passa pela construção de um modelo de governança pública que vá além da lógica tradicional da administração burocrática e adote um regime de conformidade adaptativa, no qual a implementação dos princípios ESG ocorra de forma progressiva, baseada em evidências. e ajustada à realidade institucional do setor público.

Para isso, é necessário um deslocamento epistemológico no direito administrativo, que precisa incorporar ferramentas metodológicas da ciência regulatória para garantir que a adoção dos princípios ESG na administração pública não seja apenas um discurso normativo, mas um conjunto de práticas efetivas.

A adoção do ESG na administração pública não é apenas uma questão de ajuste normativo, mas um movimento de reorganização estrutural da governança estatal. Esse processo exige a superação de modelos rígidos de controle e a construção de um de compliance dinâmico, que concilie sustentabilidade com previsibilidade institucional.

A advocacia pública, ao atuar como agente de estabilização normativa, desempenha um papel central a construção desse novo modelo de governança, garantindo que a implementação do ESG na administração pública não seja apenas um imperativo discursivo, mas uma realidade institucional consolidada.