A Câmara dos Deputados acaba de criar o grupo de trabalho da reforma administrativa, que terá a missão de elaborar propostas voltadas à modernização da gestão de pessoas na administração pública. Nas próximas semanas, o grupo de trabalho precisará tomar algumas decisões importantes. Uma delas será: vale a pena tratar das contratações temporárias? Caso sim, o que fazer a seu respeito?
Contratação por tempo determinado é um tipo de vínculo contratual com o setor público, autorizado pela Constituição para casos de “excepcional interesse público” (art. 37, IX). Os casos que permitem a contratação temporária, bem como suas regras de funcionamento, são previstos nas leis e regulamentos de cada ente subnacional.
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A oportunidade para discussões na Câmara surge em momento de apreensão quanto a um possível movimento de substituição dos servidores públicos permanentes – isto é, servidores selecionados por concurso para cargo efetivo com regime estatutário – por pessoal contratado por tempo determinado.
Isso porque, como o noticiário tem repercutido, o número de servidores temporários nos municípios cresceu mais de 50% na última década. Além disso, levantamentos recentes destacam que quase metade dos estados conta com mais professores temporários do que permanentes em suas redes de ensino – sendo que em alguns deles esse número é superior a 70% do quadro docente.
Entender esse movimento, inclusive sob o viés jurídico, parece fundamental para que o Legislativo considere adequadamente o tema das contratações temporárias. Contribuir com debates como esse é o que inspira a coluna Função Pública, uma parceria da Sociedade Brasileira de Direito Público (sbdp) e do Núcleo Público da FGV Direito SP com o JOTA.
E vamos à pergunta do momento: servidores públicos concursados serão substituídos por temporários?
Os números oficiais disponíveis sobre a composição da força de trabalho pública dão conta de que o trabalho temporário é aquele que mais tem crescido no setor público. Tal crescimento, contudo, não parece estar necessariamente ligado à redução de servidores concursados.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) Contínua, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), mapeia, desde 2012, a força de trabalho pública, em âmbito nacional, a partir de três categorias de vínculos: estatutário, celetista e outros (categoria que abarca os temporários).
Entre 2012 e 2023, houve aumento de 43% nos outros tipos de vínculos (diferentes do estatutário e celetista), que passaram de 22,3% do total de vínculos para 25,7%. Esse crescimento, contudo, parece não ter ocorrido em prejuízo da quantidade de vínculos estatutários – os quais, inclusive, aumentaram em valor absoluto nesse mesmo período, com um crescimento de 6,3%.
Com relação aos Estados e Municípios, de modo específico, as Pesquisas de Informações Básicas, também realizadas pelo IBGE, contam com levantamento da quantidade de pessoas ocupadas nas administrações por tipo de vínculo, classificados em: servidores estatutários, regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho, somente comissionados, estagiários e pessoal sem vínculo permanente.
Nos Estados, entre 2012 e 2023, a quantidade de pessoal sem vínculo permanente aumentou em 58,3%, passando de 14,5% para 23,2% do total de vínculos. Aqui, essa mudança, de fato, foi acompanhada por uma redução de 14,4% no número de vínculos estatutários – o que parece contrastar com a tendência nacional de ocupação do setor público apontada pela PNAD Contínua.
O que parece explicar a tendência nacional é que, nesse mesmo período, nos Municípios (que concentram a maioria dos vínculos de trabalho públicos), o crescimento de 62,8% no número de pessoal sem vínculo permanente (que passou de 17,1% a 23,8% do total) foi acompanhado, agora sim, por crescimento também no número de vínculos estatutários – ainda que pequeno, de 5,2%.
Essa tendência geral de crescimento do número de temporários com manutenção, e até crescimento, do número de servidores efetivos parece se confirmar, inclusive, em áreas conhecidas pelo amplo emprego de temporários, como a educação.
Por meio do Censo Escolar, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) tem mapeado sistematicamente, desde 2011, a composição da força de trabalho docente na educação básica, classificando o pessoal em: efetivo, temporário, terceirizado e celetista.
Em âmbito nacional, entre 2011 e 2024, o número de docentes temporários aumentou em 65,2%, passando de 28,6% para 41,9% do total de docentes. Nesse mesmo período, apesar das prováveis aposentadorias e desligamentos por outras razões, a quantidade de docentes efetivos permaneceu praticamente constante, com pequena redução de 4,8%.
Nas redes estaduais, contudo, o aumento de 49,7% no número de docentes temporários, que passaram de 31,7% para 49,1% do total, foi acompanhado por considerável redução da quantidade de docentes efetivos, de 30,3%.
Já na educação básica municipal (que concentra a maioria dos alunos), houve aumento tanto do número absoluto de docentes temporários quanto de docentes permanentes. A quantidade de docentes temporários cresceu em 76,6%, passando de 25,4% para 35,4% do total, e a quantidade de docentes efetivos teve o ligeiro aumento de 5,9%.
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Os números oficiais sobre ocupação no setor público parecem sugerir que o aumento no uso do trabalho temporário pela administração, na atualidade, está mais associado a um esforço de expansão na oferta de serviços públicos de excepcional interesse público do que à substituição de servidores públicos concursados.
Os números mostram que, se por um lado o trabalho temporário parece não apresentar ameaça geral e sistemática a outros tipos de vínculos, por outro, ele já é imprescindível para a prestação de serviços públicos que a Constituição busca universalizar. E isso precisa estar claro nas discussões sobre possíveis reformas administrativas.
É por isso que precisamos de uma Lei Geral dos Temporários. Seu objetivo não seria incentivar a substituição de efetivos por temporários. Seria, bem ao contrário, aumentar a segurança, a qualidade e a eficiência em sua utilização, nos casos em que os temporários têm se mostrado importantes.
Além disso, o objetivo seria ter regras nacionais diretas e claras para evitar desvios no uso dessa modalidade de vínculo (um exemplo de desvio tem sido a sucessiva prorrogação dos vínculos temporários, transformando-os em permanentes de fato).
Em terceiro lugar, o objetivo seria valorizar os trabalhadores envolvidos, tornando certa a garantia de direitos básicos como férias e licenças maternidade, que por vezes são negados em algumas administrações.
Por fim, um elemento fundamental: a lei teria de implantar, em escala nacional e de modo integrado, soluções para a ampla transparência de todas essas contratações, sem o que será difícil avançar na troca de experiências, no aprimoramento dessas contratações e mesmo no controle de legalidade.
